【案件基本信息】

1.裁判书字号：最高人民法院入库案例（2022）沪02行终60号

2.案由：责令限期拆除违法建筑决定案

3.当事人

原告：上海某贸易公司

被告：浦东城管局、上海市浦东新区人民政府

【基本案情】

原告上海某贸易公司主张，涉案房屋（本市某区潮洞坝X号）的建造历史可追溯至20世纪70年代，其于2000年通过合法交易从上海某村委会购得该房屋。2002年3月，因道路工程建设需要，原告与上海市某交通建设发展有限公司签订《非居住房屋拆迁协议》，将涉案房屋中位于工程红线范围内的部分交由拆除，并获得199500元补偿款。经此次拆除后，涉案房屋剩余面积为272.25平方米。

2021年2月2日，被告浦东城管局作出（沪浦）责拆决字〔2021〕第04000X号《责令限期拆除违法建筑决定》，认定涉案房屋未取得建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，责令原告30日内自行拆除。原告不服该决定，向上海市浦东新区人民政府申请行政复议，区政府作出维持原决定的行政复议决定。原告认为，涉案房屋建造于规划法规缺失的年代，且其通过合法途径取得并实际使用多年，行政机关认定其为违法建筑缺乏事实和法律依据，故诉至法院，请求撤销被诉限拆决定及行政复议决定。

【争议焦点】

1.涉案房屋是否构成违法建筑？

2.浦东城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）认定建造于20世纪70年代的房屋“未取得建设工程规划许可证”，是否违反法不溯及既往原则？

【法院裁判要旨】

（一）法律适用错误

法院明确，认定房屋建造行为是否合法，应以房屋建造时的法律规定为基准，而非以行政机关查处时的现行法律为依据，否则将破坏社会主体对法律秩序的合理预期。

法院指出，我国城乡规划管理体系的建立具有阶段性特征：1982年2月13日发布《村镇建房用地管理条例》前，尚无关于农村建房申请、审查、批准程序的统一规定；此后，《城市规划条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市规划法》等法律法规陆续出台，直至2008年《中华人民共和国城乡规划法》施行，房屋建造的规划许可制度才逐步完善。

涉案房屋建于20世纪70年代，当时并无“建设工程规划许可证”的法定要求，浦东城管局以现行《中华人民共和国城乡规划法》中“未取得规划许可证”的规定认定其为违法建筑，属于适用法律错误，违反法不溯及既往原则。

（二）被告违反信赖利益保护原则

原告于2000年通过有偿转让方式从村委会购得房屋，支付了合理对价，其取得行为具有合法性基础。2002年房屋部分拆迁时，行政机关未认定其为违法建筑，且原告获得了合法补偿，这进一步强化了原告对房屋权属的合理信赖。行政机关事后以“违法建筑”为由否定原告的信赖利益，缺乏正当性。

（三）事实认定不清

2002年的拆迁仅涉及涉案房屋的部分区域，浦东城管局在作出限拆决定前，未查明剩余房屋是否存在拆建、改建等变更情况，径行认定现存272.25平方米建筑均为违法建筑，属于事实认定不清。

法院查明，涉案房屋因行政区划变更导致无法补办产权证明，该障碍系行政机关管理调整所致，并非原告未履行申请义务。浦东城管局未考虑这一历史因素，简单以“无规划许可证”认定违建，忽视了案件的特殊背景。

【案例评析】

（一）历史遗留建筑合法性审查规则

首先，对建造于规划法规不完善时期的房屋，不能脱离历史背景机械适用现行法律。判断其是否构成违法建筑，需结合建造时的法律环境、政策导向及社会现实，若建造时无规划许可的法定要求，则不宜以“缺乏许可证”直接认定为违建。

其次，行政机关查处历史遗留建筑时，负有全面查清房屋建造时间、权属演变、历次改造及政策影响的义务，尤其需关注拆迁、行政区划调整等可能影响房屋状态的因素，避免因事实认定疏漏导致执法错误。

第三，对于公民通过合法交易取得、长期实际使用且曾获得行政机关认可（如拆迁补偿）的房屋，应优先保护其信赖利益。行政机关不得随意以事后法律否定此前形成的合法权益，除非存在法定的公共利益事由且履行了必要的补偿程序。

（二）案例启示

从行政执法角度，对于历史遗留建筑的查处，需摒弃“一刀切”思维，建立“历史审查+实质判断”的工作机制，结合建造时间、权属来源、政策演变等因素综合认定，避免机械适用法律导致的权利侵害。

从司法审判角度，该案为类似历史建筑纠纷提供了明确指引，强调在法治框架内兼顾历史现实与公民合法权益，实现法律效果与社会效果的统一。

此外，该案也提醒社会主体在取得老旧房屋时，应注意留存建造背景、交易凭证、行政机关认可文件等证据，以防范后续权属争议风险；行政机关则应加强历史建筑的权属登记与档案管理，通过完善补办手续、分类处置等方式，从源头上化解历史遗留问题。